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迎接PPP的春天

时间:2014-10-29 10:39来源:未知 作者:admin 点击:


2014年10月24日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,决定在水电、核电、基础电信、铁路、城市基础设施、公共交通等领域进一步为社会有效投资拓展更大空间,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,使社会投资和政府投资相辅相成。


 
结合APEC财长会颁布《APEC区域开发成功的基础设施PPP项目实施路线图》、财政部9月底发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》、国务院办公厅出台关于加强地方债管理的“43号文”以及部分省市出台PPP试点项目清单等政策面的频繁动作,可以预见,自去年年底由财政部主导的PPP推广将继续保持热度,成为地方政府债务危机日益凸显、城投债模式难以为继情况下,推动基础设施投资和民生建设的引擎。
PPP,即Public-Private Partnership的简称,坊间对PPP的中文翻译五花八门,结合国际PPP实践和总理讲话,将其理解为广义社会资本和政府投资的合作应是最能融聚共识的理解。PPP发端于英国,在英联邦国家和地区得到广泛运用,除最常见的道路、桥梁、水务、供热、机场、港口等基础设施领域外,在医疗、公共安全(监狱)、国防、教育、养老、体育场馆等领域也得到广泛运用。
中国的PPP实践肇始于广西来宾B电厂BOT项目;以2002年建设部推行市政公用事业特许经营制度为契机,PPP于2002-2008年间在水务、燃气、公交、轨道交通领域有一轮蓬勃发展,并在水务、固废、燃气等领域形成了相对成熟的合作模式和法律文件体系。2009年开始,中央和地方为应对金融危机推出的四万亿经济刺激计划在一定程度上限制了PPP的推广运用,基础设施领域社会资本挤出,并大规模出现了为PPP学界和专家不甚认可的BT模式。2013年以来,在推动新型城镇化建设的同时化解地方债务危机,成为中央和地方各级政府迫在眉睫的课题,PPP再度被推上台前。不仅力推PPP的运用,PPP立法也走上了快车道,特许经营法有望在本届人大任期内出台。
2013年底财政部力推PPP模式后,业界期待者众,认为“PPP的春天来了”。很快,“我们不搞BOT,只做PPP”的领导指示开始流传,“用PPP,土地不用走招拍挂”的豪言壮语也非鲜闻,PPP成了地方政府眼中的一剂灵丹妙药,可以轻而易举替代“城投债”,解决传统投资模式下的所有问题。于是乎,业内专家纷纷给“PPP热”泼冷水,担心好经被唱歪了,担心地方政府只着眼于PPP的融资功能,忽略其提高公用事业运营效率的要义,更担心地方政府罔顾PPP最核心的“风险分担最优原则”,违背经济规律留下后患。
PPP模式诚为推动新型城镇化的利器,但是一个PPP项目的成功绝非拍脑袋决策或者简单将市场上已有的财务模型、协议文本拿来替换项目信息那么简单。国内已实施的PPP项目因为前期工作不到位而提前终止、陷入僵局的不在少数,国际上最著名的PPP失败案例则非英法隧道莫属,饱受财务压力之苦的英法隧道项目公司最后不得不选择申请破产保护。
PPP在不同项目中的体现形式因具体商业条件、各方诉求的不同会呈现出多样化的特点。但是作为政府和企业间关于公共产品的长期合作关系,无论采取何种形式,成功的PPP均应致力于实现各方(含公众)共赢、提高投资和运营效率。除了吸引社会投资补充财政投入不足,项目运营过程中的监管和规制,亦应是政府关注重点。
无论地方政府还是投资人,在决定实施或投资于PPP项目时,不妨先琢磨清楚以下问题:
1、是否所有项目都适合PPP。传统观点认为,PPP不是万能的,应主要适用于财务边界清晰、具有一定盈利能力的公用事业项目,以便进行准确的财务测算、合理分担风险。新型城镇化大潮下,PPP的外延在中国得到了无限延伸,并以“广义PPP”一言以蔽之,最典型的即片区开发。推陈出新固然好,但应特别慎重,应立足PPP的本质特征,搭建合适的项目结构,构建稳定的合作关系。
2、合作双方是否有足够的能力完成PPP。PPP项目因投资大、周期长、牵涉公共利益,有一定准入门槛。对地方政府和投资人的契约精神、财务能力和专业能力有较高要求。如果合作双方不能就PPP项目的合作愿景、合作目标达成充分一致,也未审慎考察对方的项目经验和履约能力,会极有可能使项目陷入困局。
3、是否完成了充分的前期工作。成功的PPP项目无不历经扎实、全面的前期工作,特别是财务测算和协议文本准备。只有通过前期工作摸清项目家底、确定能实现各方共赢的商务条件,才能在协议谈判和签署阶段“打开天窗说亮话”,分配项目风险、分担责权利,从而为项目长期、稳定运行打下坚实基础。
中国的PPP实践还处在初级阶段,了解PPP的特性和内在逻辑,充分认识PPP项目的难度和复杂性,在尊重经济规律的道路上摸索前进,PPP才能真正迎来春天。(来源:“金杜说法”微信公众号)
 
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